O mercado regulado de carbono é um instrumento
de política ambiental que visa a redução de emissões de gases de efeito estufa
(GEE). Esta abordagem se baseia na ideia de que as forças de mercado associados
a eficiente mecanismo de regulação e sistemas institucionais legítimos podem
ser utilizadas para incentivar a redução de emissões, fornecendo incentivos
financeiros para governos, empresas e sociedade como um todo a diminuírem suas
emissões de carbono.
O regime climático internacional regula os
mercados de carbono e os compromissos de redução de emissões de dióxido de
carbono (CO2) principalmente por meio da Convenção-Quadro das Nações Unidas
sobre a Mudança do Clima (sigla em inglês – UNFCCC) e seus acordos
subsequentes, sendo o mais notável o Acordo de Paris.
A UNFCCC, que entrou em vigor em 1994, fornece
a estrutura para a ação internacional para combater as mudanças
climáticas.Seu principal objetivo é
estabilizar as concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera em um nível
que evite interferências perigosas no sistema climático.Nesse objetivo, dois tratados internacionais
são base estrutural: o Protocolo de Kyoto e o Acordo de Paris.
O Protocolo de Kyoto foi adotado em 1997 e
entrou em vigor em 2005, introduziu os primeiros mercados de carbono
internacionais. O protocolo estabeleceu metas de redução de emissões legalmente
vinculativas para os países desenvolvidos, e criou três mecanismos de mercado,
conhecidos como Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL), Implementação
Conjunta (IC) e Comércio de Emissões.
O Acordo de Paris, adotado em 2015 e em vigor
desde 2016, marca uma nova era na governança climática global. Em vez de impor
metas top-down como o Protocolo de Kyoto, o Acordo de Paris opera em uma
estrutura de "contribuições determinadas a nível nacional" (NDCs),
onde cada país estabelece seus próprios compromissos de redução de emissões com
base no princípio da responsabilidade
comum, porém difererenciada.
O Artigo 6 do Acordo de Paris também faz
referência à utilização de "abordagens cooperativas" que podem
incluir o uso de mercados de carbono, embora os detalhes específicos de como
esses mercados devem operar ainda estejam sendo trabalhados em negociações
internacionais subsequentes.A abordagem
cooperativa induz a interação entre mercados existentes em países e regiões como
a União Europeia, China, América do Norte e logo em breve o Brasil.
Nesse articulado, primeiramente, a
compreensão desse conjunto de políticas em mercado que considera as
externalidades climáticas como uma variável de desenvolvimento requer o
entendimento das regulações internacionais e das estruturas básicas para
formação de um mercado de carbono.E um
segundo momento, usando alguns exemplos internacionais, expõe-se o Brasil em
perspectiva desse mercado, seu quadro regulatório e cenário de desenvolvimento,
bem como a interação entre poder público (mercado regulado) e iniciativa
privada (mercado não regulado) na união de esforços para proteção do meio
ambiente e clima.
Arranjos
Institucionais e Infraestrutura de Mercado
No coração de qualquer mercado de carbono
estão as estruturas de arranjos institucionais e infraestrutura de mercado
necessárias para seu funcionamento eficaz, em que aponto com destaque para
quatro elementos essenciais, segundo Trennepohl (2022): estrutura Legal,
autoridade regulatória, devido processo legal de registro e verificação e
plataforma de negociação.
O primeiro elemento básico é existir uma estrutura
Legal.É importante ter um
sistema legal sólido para proteger os direitos dos participantes do mercado,
garantir a execução de contratos, bem como estabelecer autoridade regulatória,
devido processo legal de registro e verificação com robusto compliance
considerando boas práticas de mercado e instrumento de negociação.
Como já referido, aautoridade regulatóriasurge
como segundo elemento e deve ser estabelecida para supervisionar o mercado, capaz
de estabelecer e monitorar metas de redução de emissões, emitir licenças de
carbono e garantir a conformidade.
Um terceiro elemento essencialé odevido
processo legal de registro e verificação.Ponto nevrálgico da lisura, acurácia e
certeza da existência e validade do ativo ambiental (carbono equivalente)
emitido, mensurado, verificado e auditado, para monitorar a quantidade de
emissões de carbono e garantir que os agentes envolvidos (governo e empresas)
estejam cumprindo suas obrigações.
Por fim, como um quarto elemento essencial é
um instrumento de negociação que assegura a proteção dos negociadores e
fortaleza do mercado.Tem-se como
mecanismo viável uma plataforma de negociaçãoque deve ser
estabelecida para permitir a compra e venda de créditos de carbono, transparente,
acessível e eficiente para incentivar a participação.
Marco
Regulatório no Brasil e Outros Países
O
Brasil tem um grande potencial para o mercado de ativos ambientais,
especialmente carbono evitado (CO2e), dada a sua abundância de
florestas e potencial para projetos de sequestro de carbono. No entanto, há
vários desafios, incluindo: a necessidade de estabelecer uma estrutura legal
sólida, um sistema de verificação robusto e a capacidade de atrair investimentos.
A regulamentação sobre mudanças climáticas e
metas de redução de emissões de gases de efeito estufa (GEE) tem evoluído de
maneira significativa no Brasil nos últimos anos. Embora tenha havido avanços,
com destaque para:
1.Política Nacional sobre Mudança do Clima
(PNMC): em 2009, o Brasil promulgou a Política
Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), que estabelece o quadro jurídico para a
ação climática no Brasil.A PNMC
estabelece uma série de princípios, objetivos e instrumentos para a mitigação e
adaptação às mudanças climáticas;
2.Compromissos Internacionais: como parte do Acordo de Paris de 2015, o
Brasil se comprometeu a reduzir suas emissões de GEE em 37% abaixo dos níveis
de 2005 até 2025, com uma aspiração de reduzir as emissões em 43% até 2030.
3.Código Florestal: o Código Florestal brasileiro, revisado em
2012, tem um impacto significativo na capacidade do Brasil de reduzir suas
emissões de GEE, já que a maioria das emissões do Brasil vem do desmatamento e
de mudanças no uso da terra. O Código Florestal estabelece regras para a
conservação e a recuperação de florestas, mas sua implementação e cumprimento
têm sido um desafio.
4.Política Nacional de Biocombustíveis
(RenovaBio):em 2017, o Brasil
estabeleceu a Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio), que visa
aumentar a produção e uso de biocombustíveis para reduzir as emissões de GEE do
setor de transporte.
Apesar destas e outras políticas, o Brasil tem
como desafio o controledo desmatamento e às mudanças no uso da terra,
diretamente associados a capacidade do Brasil de cumprir suas metas de redução
de emissões sob o Acordo de Paris.
Especificamente no que tange à criação do
mercado regulado brasileiro de emissões, oprocesso de desenvolvimento tramita no
Projeto de Lei (PL) nº 412/22 que “regulamenta o Mercado Brasileiro de Redução
de Emissões (MBRE), previsto pela Lei nº 12.187,
de 29 de dezembro de 2009, e altera as Leis nºs 11.284, de 2 de março de 2006;
12.187 de 29 de dezembro de 2009; e 13.493 de 17 de outubro de 2017.
Segundo o PL nº 412/22 o crédito de carbono é título de direito sobre bem intangível,
incorpóreo, transacionável, fungível e representativo de redução ou remoção de
uma tonelada de carbono equivalente (1 tCO2e), sempre
decorrentes de esforços em projetos ou programas de redução ou remoção de GEE
verificados e emitidos conforme padrões de certificação que atendam aos
requisitos desta lei. (Fonte:documento
(senado.leg.br))
Além a proteção do meio ambiente e clima, os
títulos tCO2e gerados serão negociados com governos, empresas ou
pessoas físicas que têm metas obrigatórias de redução de emissão de GEE,
definidas por leis ou tratados internacionais.
Mesmo não havendo a regulação nacional sobre
mercado de tCO2e, o Brasil tem exemplo de subnacionais de sistemas
de pagamento por serviços ambientais.O Estado
do Acre foi pioneiro ao criar processos e instrumentos por meio do Sistema de
Incentivos a Serviços Ambientais do Acre (SISA/AC) para prestar serviços
ambientais e gerar ativos ambientais de tCO2e por meio do Programa
Global REDD EarlyMovers (Fonte: Home - Programa REM Acre - Fase II).Com utilização de metodologia própria (Acre Carbon Standard – ACS), o estado
federado teve capacidade de conversão de um ativo ambiental em um ativo
financeiro ambiental escriturado em contas ambientais e representativo de valor
financeiro devidamente internalizado em contabilidade estatal.Essa hipótese se coaduna com tratados
internacionais, leis nacionais e na competência plena do Estado-Federados, nos
termos da Constituição Federa, art. 24, §3º: Inexistindo lei federal
sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para
atender a suas peculiaridades.
O SISA/AC tem se mostrado uma ferramenta eficaz
para reduzir as emissões de gases de efeito estufa no Acre associada ao
desmatamento, com a preservação da natureza, valorização de ativos florestais,
especialmente CO2e (carbono
equivalente), e tem servido como modelo para outros estados federados do
Brasil na criação de seus sistemas de serviços ambientais com possibilidade de
comércio de emissões. (Fonte: Sisa
– Sistema de Incentivo a Serviços Ambientais: Sobre o SISA)
No contexto internacional de outros países, a
União Europeia tem o maior mercado de carbono do mundo, o Sistema de Comércio
de Emissões da UE (EU ETS). O EU ETS é um exemplo de um mercado de carbono bem
desenvolvido com uma estrutura regulatória robusta, incluindo metas de redução
de emissões, um sistema de licenças de carbono e uma plataforma de negociação
eficaz (Trennepohl, 2022).
Os EUA têm uma abordagem mais fragmentada, com
vários mercados regionais, como o Regional GreenhouseGasInitiative (RGGI)
(Acessível em: https://www.rggi.org/program-overview-and-design/program-overview).O RGGI é uma iniciativa cooperativa de nove
estados do nordeste e do meio-Atlântico dos EUA para limitar as emissões de
dióxido de carbono. O RGGI implementa um limite regional de emissões de CO2
para o setor de energia e leiloa licenças de emissão, com os lucros revertendo
para os estados para investimentos em eficiência energética e energia
renovável.E o CaliforniaCap-and-Trade Program (Acessível em: https://ww2.arb.ca.gov/our-work/programs/cap-and-trade-program).O Cap-and-Trade Programcaliforniano é um
componente central da estratégia do estado para reduzir as emissões de gases de
efeito estufa em 40% abaixo dos níveis de 1990 até 2030. O programa estabelece
um limite de emissões que diminui ao longo do tempo e permite que as empresas
negociem licenças dentro desse limite.Cada
um desses mercados tem suas próprias estruturas regulatórias e infraestruturas
de mercado.
A China, que é o maior emissor de gases de
efeito estufa, lançou recentemente seu próprio mercado nacional de carbono.
Embora ainda em seus estágios iniciais, a China está fazendo progressos
significativos na construção da infraestrutura necessária para um mercado
eficaz (Fonte: CarbonBrief (2019). "Q&A: HowwillChina’s new carbon trading
schemework?". Disponível em: https://www.carbonbrief.org/qa-how-will-chinas-new-carbon-trading-scheme-work)
O Sistema de Comércio de Emissões (ETS) da
China foi oficialmente lançado em 2021 e é agora o maior mercado de
carbono do mundo em termos de volume de emissões cobertas.O ETS da China tem como objetivo limitar e
reduzir as emissões de CO2 a zero até 2026, inciando pelo setor
energético e se espraiando pelos demais setores de forma programática,
fornecendo uma plataforma econômica para a alocação de recursos e a redução das
emissões de CO2.
O Sistema de
Comércio de Emissões da União Europeia (EU ETS)
O EU ETS é um mecanismo supranacional, criado
em 2005, que obriga os Estados-membros da UE a implementarem suas regras em
nível nacional.Embora a estrutura geral
e as regras do EU ETS sejam estabelecidas a nível da UE, cada Estado-membro tem
a responsabilidade de aplicar essas regras em nível nacional.
Implementado por meio de legislação nacional,
o EU ETS inclui a "Lei Alemã de Comércio de Emissões" (TEHG, na sigla
em alemão), que estabelece as regras para a implementação do EU ETS na
Alemanha, incluindo a obrigação para as instalações cobertas de possuir e
entregar licenças de emissão suficientes para cobrir suas emissões anuais.
A autoridade nacional de administração do EU
ETS, nominada "Deutsche Emissionshandelsstelle" (DEHSt) é responsável
pela emissão e registro das licenças de emissão, pela monitorização da
conformidade e pela aplicação de sanções quando necessário, associando as
medidas com implementação de políticas nacionais complementares para apoiar o
EU ETS e alcançar seus objetivos de redução de emissões, incluindo o
desligamento gradual de usinas de energia a carvão e o incentivo à energia
renovável.
O EU ETSpossui como principais elementos de
concepção e regras de aplicação: limitação e redução das emissões, licenças de
emissão, distribuição de licenças, reserva de estabilidade de mercado (MSR),
conformidade e verificação, e inclusão de novos setores, que podem ser assim
explicados:
·Limitação e redução das emissões: o EU ETS estabelece um "limite
máximo" de emissões que diminui a cada ano, com o objetivo de reduzir as
emissões de gases de efeito estufa na UE. Para o período de 2021 a 2030, a UE
estabeleceu uma meta de redução de 43% das emissões de gases de efeito estufa
em comparação com os níveis de 2005.
·Licenças de emissão:no EU ETS, as empresas precisam ter uma
licença para cada tonelada de CO2 que emitem. Estas licenças podem
ser compradas ou vendidas no mercado, permitindo às empresas flexibilidade para
encontrar a maneira mais econômica de reduzir suas emissões.
·Distribuição de licenças: algumas licenças são distribuídas
gratuitamente para setores que são particularmente vulneráveis à concorrência
internacional e ao risco de "fuga de carbono" (ou seja, a
transferência de operações para países com normas de emissões menos rigorosas).
Outras licenças são leiloadas, com a receita indo para os governos dos Estados membros
da UE.
·Reserva de Estabilidade de Mercado (MSR):em 2015, a UE estabeleceu a Reserva de
Estabilidade de Mercado para abordar o excesso de licenças no mercado que
estava suprimindo os preços do carbono. O MSR remove automaticamente licenças
do mercado quando há um excesso e as retorna quando há escassez.
·Conformidade e verificação:as empresas devem monitorar e relatar suas
emissões anualmente, e esses relatórios devem ser verificados por um
verificador independente. As empresas que não possuem licenças suficientes para
cobrir suas emissões enfrentam pesadas multas.
·Inclusão de novos setores:o EU ETS começou cobrindo apenas as emissões
das grandes instalações industriais e de energia, mas desde então expandiu-se
para incluir outros setores, como a aviação.
O EU ETS tem se mostrado uma ferramenta eficaz
para reduzir as emissões de gases de efeito estufa na UE, e tem servido como
modelo para outros sistemas de comércio de emissões em todo o mundo. No
entanto, também tem enfrentado desafios, incluindo o excesso de licenças e
preços de carbono historicamente baixos, o que levou à implementação de
reformas como a Reserva de Estabilidade de Mercado.
Impactos do
sistema regulaDO e não regulado na proteção do clima
Os impactos de sistemas regulados e não
regulados no desenvolvimento de um mercado de carbono e na adoção de um caminho
para a proteção do clima são diferentes, mas complementares.
Um Sistema Regulado (SR)normalmente se
refere a um regime em que os governos estabelecem limites claros de emissões
para os poluidores, juntamente com um mecanismo para negociar esses direitos de
emissão. Exemplos: EU ETS (União Europeia) e o RGGI (Estados Unidos). Tais
sistemas podem ser muito eficazes na redução das emissões, uma vez que colocam
um "preço" direto no carbono, incentivando as empresas a reduzir suas
emissões para minimizar seus custos. No entanto, a eficácia de tais sistemas
depende da ambição e da rigorosa aplicação das metas de emissão.
Em contraste, um Sistema Não Regulado (SnR)pode
permitir mais flexibilidade e inovação, pois depende principalmente das forças
do mercado para impulsionar a redução de emissões. Isto pode incluir, por
exemplo, a adoção voluntária de práticas de baixo carbono por parte das
empresas, ou a compra voluntária de créditos de carbono para compensar as
emissões. Embora tais sistemas possam desempenhar um papel importante, eles
podem não ser suficientes por si só para alcançar as reduções de emissões
necessárias para evitar as piores consequências das mudanças climáticas.
A maioria dos especialistas e organizações
internacionais expressaram opiniões da provável combinação de SR e SnRé
necessária para enfrentar eficazmente as mudanças climáticas. Alguns exemplos:
·Nicholas
Stern: autor do "Relatório Stern"
sobre a economia das mudanças climáticas, argumenta que é necessária uma
abordagem mista para a mitigação das mudanças climáticas, incluindo tanto
regulação quanto mecanismos de mercado. Stern tem defendido a utilização de
preços de carbono, regulamentação e apoio à inovação como pilares de uma
estratégia climática eficaz (Fonte: "Stern Review: The
EconomicsofClimateChange").
·Painel Intergovernamental sobre Mudanças
Climáticas (IPCC): argumenta
que uma mistura de políticas é necessária para uma resposta eficaz às mudanças
climáticas. O IPCC sugere que uma combinação de preços de carbono, regulamentos
e incentivos à inovação podem ser mais eficazes do que qualquer estratégia
isolada (Fonte: "IPCC Fifth Assessment Report, WorkingGroup III –
MitigationofClimateChange").
·A Agência Internacional de Energia (IEA): também defende uma combinação de políticas,
argumentando que uma estratégia eficaz de mitigação das mudanças climáticas
deve incluir uma mistura de preços de carbono, padrões de eficiência
energética, políticas de inovação e apoio às energias renováveis (Fonte:
"Energy Technology Perspectives").
·Joseph Stiglitz: Prêmio Nobel de Economia, também defendeu uma
combinação de preços de carbono e regulação, argumentando que os mercados
sozinhos não são suficientes para lidar com as mudanças climáticas devido a
falhas de mercado e externalidades (Fonte:
"AddressingClimateChangethroughPriceand Non-PriceInterventions").
A combinação de SR e SnR é lógica e adequada
de políticas para uma resposta eficaz às mudanças climáticas.OsSR’spodem estabelecer o "piso" para a ação climática,
garantindo que todos os poluidores façam sua parte, enquanto os mecanismos de
mercado (SnR’s) podem estimular a inovação e a eficiência, permitindo que as
reduções de emissões sejam alcançadas da maneira mais econômica possível.
Dessa forma, o mercado regulado de carbono é
um instrumento eficaz de política ambiental que requer uma estrutura
regulatória robusta, uma infraestrutura de mercado eficaz e um compromisso
sério dos governos e das empresas que tem grande avanço quando da interação com
mercados não regulados – elevação de preço, agregação de inovação e tecnologia.
As regulações internacionais são
sistematizadas com as legislações nacionais que devem sincronizar normatizações
para construção de uma teia consistente e sustentável para um mercado de
emissões transparente, seguro e associados aos objetivos da UNFCCC no que tange
à redução do aquecimento global.Destaca-se que EU ETS (União Europeia) e o RGGI (Estados Unidos) são
exemplos de mercados regulados para o mundo e, mesmo em desenvolvimento, o
Brasil tem exemplos subnacionais de desenvolvimento de mercado regulado que já
apresentam indicadores de resultados em redução de emissões de GEE, comprovada
proteção da natureza e seus ecossistemas, bem como promove inclusão e bem-estar
social com asseguração de direito fundamentais e sociais.
Em resumo, a regulação dos mercados de carbono
e dos compromissos de redução de emissões de CO2e no regime
climático internacional, nacional e subnacional é um processo complexo e em
evolução, que envolve uma mistura de SR e SnRe um equilíbrio entre obrigações
jurídicas e voluntárias.
José Luiz Gondim dos Santos é advogado,
gestor de políticas públicas, mestre em Ciências e Especialista em Economia
Contemporânea, com experiência em projetos de políticas públicas e
programas de integridade e Environmental, Social andGovernance (ESG)
José Luiz Gondim dos Santos
O mercado regulado de carbono é um instrumento de política ambiental que visa a redução de emissões de gases de efeito estufa (GEE). Esta abordagem se baseia na ideia de que as forças de mercado associados a eficiente mecanismo de regulação e sistemas institucionais legítimos podem ser utilizadas para incentivar a redução de emissões, fornecendo incentivos financeiros para governos, empresas e sociedade como um todo a diminuírem suas emissões de carbono.
O regime climático internacional regula os mercados de carbono e os compromissos de redução de emissões de dióxido de carbono (CO2) principalmente por meio da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (sigla em inglês – UNFCCC) e seus acordos subsequentes, sendo o mais notável o Acordo de Paris.
A UNFCCC, que entrou em vigor em 1994, fornece a estrutura para a ação internacional para combater as mudanças climáticas. Seu principal objetivo é estabilizar as concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera em um nível que evite interferências perigosas no sistema climático. Nesse objetivo, dois tratados internacionais são base estrutural: o Protocolo de Kyoto e o Acordo de Paris.
O Protocolo de Kyoto foi adotado em 1997 e entrou em vigor em 2005, introduziu os primeiros mercados de carbono internacionais. O protocolo estabeleceu metas de redução de emissões legalmente vinculativas para os países desenvolvidos, e criou três mecanismos de mercado, conhecidos como Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL), Implementação Conjunta (IC) e Comércio de Emissões.
O Acordo de Paris, adotado em 2015 e em vigor desde 2016, marca uma nova era na governança climática global. Em vez de impor metas top-down como o Protocolo de Kyoto, o Acordo de Paris opera em uma estrutura de "contribuições determinadas a nível nacional" (NDCs), onde cada país estabelece seus próprios compromissos de redução de emissões com base no princípio da responsabilidade comum, porém difererenciada.
O Artigo 6 do Acordo de Paris também faz referência à utilização de "abordagens cooperativas" que podem incluir o uso de mercados de carbono, embora os detalhes específicos de como esses mercados devem operar ainda estejam sendo trabalhados em negociações internacionais subsequentes. A abordagem cooperativa induz a interação entre mercados existentes em países e regiões como a União Europeia, China, América do Norte e logo em breve o Brasil.
Nesse articulado, primeiramente, a compreensão desse conjunto de políticas em mercado que considera as externalidades climáticas como uma variável de desenvolvimento requer o entendimento das regulações internacionais e das estruturas básicas para formação de um mercado de carbono. E um segundo momento, usando alguns exemplos internacionais, expõe-se o Brasil em perspectiva desse mercado, seu quadro regulatório e cenário de desenvolvimento, bem como a interação entre poder público (mercado regulado) e iniciativa privada (mercado não regulado) na união de esforços para proteção do meio ambiente e clima.
Arranjos Institucionais e Infraestrutura de Mercado
No coração de qualquer mercado de carbono estão as estruturas de arranjos institucionais e infraestrutura de mercado necessárias para seu funcionamento eficaz, em que aponto com destaque para quatro elementos essenciais, segundo Trennepohl (2022): estrutura Legal, autoridade regulatória, devido processo legal de registro e verificação e plataforma de negociação.
O primeiro elemento básico é existir uma estrutura Legal. É importante ter um sistema legal sólido para proteger os direitos dos participantes do mercado, garantir a execução de contratos, bem como estabelecer autoridade regulatória, devido processo legal de registro e verificação com robusto compliance considerando boas práticas de mercado e instrumento de negociação.
Como já referido, aautoridade regulatóriasurge como segundo elemento e deve ser estabelecida para supervisionar o mercado, capaz de estabelecer e monitorar metas de redução de emissões, emitir licenças de carbono e garantir a conformidade.
Um terceiro elemento essencialé odevido processo legal de registro e verificação. Ponto nevrálgico da lisura, acurácia e certeza da existência e validade do ativo ambiental (carbono equivalente) emitido, mensurado, verificado e auditado, para monitorar a quantidade de emissões de carbono e garantir que os agentes envolvidos (governo e empresas) estejam cumprindo suas obrigações.
Por fim, como um quarto elemento essencial é um instrumento de negociação que assegura a proteção dos negociadores e fortaleza do mercado. Tem-se como mecanismo viável uma plataforma de negociaçãoque deve ser estabelecida para permitir a compra e venda de créditos de carbono, transparente, acessível e eficiente para incentivar a participação.
Marco Regulatório no Brasil e Outros Países
O Brasil tem um grande potencial para o mercado de ativos ambientais, especialmente carbono evitado (CO2e), dada a sua abundância de florestas e potencial para projetos de sequestro de carbono. No entanto, há vários desafios, incluindo: a necessidade de estabelecer uma estrutura legal sólida, um sistema de verificação robusto e a capacidade de atrair investimentos.
A regulamentação sobre mudanças climáticas e metas de redução de emissões de gases de efeito estufa (GEE) tem evoluído de maneira significativa no Brasil nos últimos anos. Embora tenha havido avanços, com destaque para:
1. Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC): em 2009, o Brasil promulgou a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), que estabelece o quadro jurídico para a ação climática no Brasil. A PNMC estabelece uma série de princípios, objetivos e instrumentos para a mitigação e adaptação às mudanças climáticas;
2. Compromissos Internacionais: como parte do Acordo de Paris de 2015, o Brasil se comprometeu a reduzir suas emissões de GEE em 37% abaixo dos níveis de 2005 até 2025, com uma aspiração de reduzir as emissões em 43% até 2030.
3. Código Florestal: o Código Florestal brasileiro, revisado em 2012, tem um impacto significativo na capacidade do Brasil de reduzir suas emissões de GEE, já que a maioria das emissões do Brasil vem do desmatamento e de mudanças no uso da terra. O Código Florestal estabelece regras para a conservação e a recuperação de florestas, mas sua implementação e cumprimento têm sido um desafio.
4. Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio):em 2017, o Brasil estabeleceu a Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio), que visa aumentar a produção e uso de biocombustíveis para reduzir as emissões de GEE do setor de transporte.
Apesar destas e outras políticas, o Brasil tem como desafio o controledo desmatamento e às mudanças no uso da terra, diretamente associados a capacidade do Brasil de cumprir suas metas de redução de emissões sob o Acordo de Paris.
Especificamente no que tange à criação do mercado regulado brasileiro de emissões, oprocesso de desenvolvimento tramita no Projeto de Lei (PL) nº 412/22 que “regulamenta o Mercado Brasileiro de Redução de Emissões (MBRE), previsto pela Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009, e altera as Leis nºs 11.284, de 2 de março de 2006; 12.187 de 29 de dezembro de 2009; e 13.493 de 17 de outubro de 2017.
Segundo o PL nº 412/22 o crédito de carbono é título de direito sobre bem intangível, incorpóreo, transacionável, fungível e representativo de redução ou remoção de uma tonelada de carbono equivalente (1 tCO2e), sempre decorrentes de esforços em projetos ou programas de redução ou remoção de GEE verificados e emitidos conforme padrões de certificação que atendam aos requisitos desta lei. (Fonte: documento (senado.leg.br))
Além a proteção do meio ambiente e clima, os títulos tCO2e gerados serão negociados com governos, empresas ou pessoas físicas que têm metas obrigatórias de redução de emissão de GEE, definidas por leis ou tratados internacionais.
Mesmo não havendo a regulação nacional sobre mercado de tCO2e, o Brasil tem exemplo de subnacionais de sistemas de pagamento por serviços ambientais. O Estado do Acre foi pioneiro ao criar processos e instrumentos por meio do Sistema de Incentivos a Serviços Ambientais do Acre (SISA/AC) para prestar serviços ambientais e gerar ativos ambientais de tCO2e por meio do Programa Global REDD EarlyMovers (Fonte: Home - Programa REM Acre - Fase II). Com utilização de metodologia própria (Acre Carbon Standard – ACS), o estado federado teve capacidade de conversão de um ativo ambiental em um ativo financeiro ambiental escriturado em contas ambientais e representativo de valor financeiro devidamente internalizado em contabilidade estatal. Essa hipótese se coaduna com tratados internacionais, leis nacionais e na competência plena do Estado-Federados, nos termos da Constituição Federa, art. 24, §3º: Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
O SISA/AC tem se mostrado uma ferramenta eficaz para reduzir as emissões de gases de efeito estufa no Acre associada ao desmatamento, com a preservação da natureza, valorização de ativos florestais, especialmente CO2e (carbono equivalente), e tem servido como modelo para outros estados federados do Brasil na criação de seus sistemas de serviços ambientais com possibilidade de comércio de emissões. (Fonte: Sisa – Sistema de Incentivo a Serviços Ambientais: Sobre o SISA)
No contexto internacional de outros países, a União Europeia tem o maior mercado de carbono do mundo, o Sistema de Comércio de Emissões da UE (EU ETS). O EU ETS é um exemplo de um mercado de carbono bem desenvolvido com uma estrutura regulatória robusta, incluindo metas de redução de emissões, um sistema de licenças de carbono e uma plataforma de negociação eficaz (Trennepohl, 2022).
Os EUA têm uma abordagem mais fragmentada, com vários mercados regionais, como o Regional GreenhouseGasInitiative (RGGI) (Acessível em: https://www.rggi.org/program-overview-and-design/program-overview). O RGGI é uma iniciativa cooperativa de nove estados do nordeste e do meio-Atlântico dos EUA para limitar as emissões de dióxido de carbono. O RGGI implementa um limite regional de emissões de CO2 para o setor de energia e leiloa licenças de emissão, com os lucros revertendo para os estados para investimentos em eficiência energética e energia renovável.E o CaliforniaCap-and-Trade Program (Acessível em: https://ww2.arb.ca.gov/our-work/programs/cap-and-trade-program). O Cap-and-Trade Programcaliforniano é um componente central da estratégia do estado para reduzir as emissões de gases de efeito estufa em 40% abaixo dos níveis de 1990 até 2030. O programa estabelece um limite de emissões que diminui ao longo do tempo e permite que as empresas negociem licenças dentro desse limite. Cada um desses mercados tem suas próprias estruturas regulatórias e infraestruturas de mercado.
A China, que é o maior emissor de gases de efeito estufa, lançou recentemente seu próprio mercado nacional de carbono. Embora ainda em seus estágios iniciais, a China está fazendo progressos significativos na construção da infraestrutura necessária para um mercado eficaz (Fonte: CarbonBrief (2019). "Q&A: HowwillChina’s new carbon trading schemework?". Disponível em: https://www.carbonbrief.org/qa-how-will-chinas-new-carbon-trading-scheme-work)
O Sistema de Comércio de Emissões (ETS) da China foi oficialmente lançado em 2021 e é agora o maior mercado de carbono do mundo em termos de volume de emissões cobertas. O ETS da China tem como objetivo limitar e reduzir as emissões de CO2 a zero até 2026, inciando pelo setor energético e se espraiando pelos demais setores de forma programática, fornecendo uma plataforma econômica para a alocação de recursos e a redução das emissões de CO2.
O Sistema de Comércio de Emissões da União Europeia (EU ETS)
O EU ETS é um mecanismo supranacional, criado em 2005, que obriga os Estados-membros da UE a implementarem suas regras em nível nacional. Embora a estrutura geral e as regras do EU ETS sejam estabelecidas a nível da UE, cada Estado-membro tem a responsabilidade de aplicar essas regras em nível nacional.
Implementado por meio de legislação nacional, o EU ETS inclui a "Lei Alemã de Comércio de Emissões" (TEHG, na sigla em alemão), que estabelece as regras para a implementação do EU ETS na Alemanha, incluindo a obrigação para as instalações cobertas de possuir e entregar licenças de emissão suficientes para cobrir suas emissões anuais.
A autoridade nacional de administração do EU ETS, nominada "Deutsche Emissionshandelsstelle" (DEHSt) é responsável pela emissão e registro das licenças de emissão, pela monitorização da conformidade e pela aplicação de sanções quando necessário, associando as medidas com implementação de políticas nacionais complementares para apoiar o EU ETS e alcançar seus objetivos de redução de emissões, incluindo o desligamento gradual de usinas de energia a carvão e o incentivo à energia renovável.
O EU ETSpossui como principais elementos de concepção e regras de aplicação: limitação e redução das emissões, licenças de emissão, distribuição de licenças, reserva de estabilidade de mercado (MSR), conformidade e verificação, e inclusão de novos setores, que podem ser assim explicados:
· Limitação e redução das emissões: o EU ETS estabelece um "limite máximo" de emissões que diminui a cada ano, com o objetivo de reduzir as emissões de gases de efeito estufa na UE. Para o período de 2021 a 2030, a UE estabeleceu uma meta de redução de 43% das emissões de gases de efeito estufa em comparação com os níveis de 2005.
· Licenças de emissão:no EU ETS, as empresas precisam ter uma licença para cada tonelada de CO2 que emitem. Estas licenças podem ser compradas ou vendidas no mercado, permitindo às empresas flexibilidade para encontrar a maneira mais econômica de reduzir suas emissões.
· Distribuição de licenças: algumas licenças são distribuídas gratuitamente para setores que são particularmente vulneráveis à concorrência internacional e ao risco de "fuga de carbono" (ou seja, a transferência de operações para países com normas de emissões menos rigorosas). Outras licenças são leiloadas, com a receita indo para os governos dos Estados membros da UE.
· Reserva de Estabilidade de Mercado (MSR):em 2015, a UE estabeleceu a Reserva de Estabilidade de Mercado para abordar o excesso de licenças no mercado que estava suprimindo os preços do carbono. O MSR remove automaticamente licenças do mercado quando há um excesso e as retorna quando há escassez.
· Conformidade e verificação:as empresas devem monitorar e relatar suas emissões anualmente, e esses relatórios devem ser verificados por um verificador independente. As empresas que não possuem licenças suficientes para cobrir suas emissões enfrentam pesadas multas.
· Inclusão de novos setores:o EU ETS começou cobrindo apenas as emissões das grandes instalações industriais e de energia, mas desde então expandiu-se para incluir outros setores, como a aviação.
O EU ETS tem se mostrado uma ferramenta eficaz para reduzir as emissões de gases de efeito estufa na UE, e tem servido como modelo para outros sistemas de comércio de emissões em todo o mundo. No entanto, também tem enfrentado desafios, incluindo o excesso de licenças e preços de carbono historicamente baixos, o que levou à implementação de reformas como a Reserva de Estabilidade de Mercado.
Impactos do sistema regulaDO e não regulado na proteção do clima
Os impactos de sistemas regulados e não regulados no desenvolvimento de um mercado de carbono e na adoção de um caminho para a proteção do clima são diferentes, mas complementares.
Um Sistema Regulado (SR)normalmente se refere a um regime em que os governos estabelecem limites claros de emissões para os poluidores, juntamente com um mecanismo para negociar esses direitos de emissão. Exemplos: EU ETS (União Europeia) e o RGGI (Estados Unidos). Tais sistemas podem ser muito eficazes na redução das emissões, uma vez que colocam um "preço" direto no carbono, incentivando as empresas a reduzir suas emissões para minimizar seus custos. No entanto, a eficácia de tais sistemas depende da ambição e da rigorosa aplicação das metas de emissão.
Em contraste, um Sistema Não Regulado (SnR)pode permitir mais flexibilidade e inovação, pois depende principalmente das forças do mercado para impulsionar a redução de emissões. Isto pode incluir, por exemplo, a adoção voluntária de práticas de baixo carbono por parte das empresas, ou a compra voluntária de créditos de carbono para compensar as emissões. Embora tais sistemas possam desempenhar um papel importante, eles podem não ser suficientes por si só para alcançar as reduções de emissões necessárias para evitar as piores consequências das mudanças climáticas.
A maioria dos especialistas e organizações internacionais expressaram opiniões da provável combinação de SR e SnRé necessária para enfrentar eficazmente as mudanças climáticas. Alguns exemplos:
· Nicholas Stern: autor do "Relatório Stern" sobre a economia das mudanças climáticas, argumenta que é necessária uma abordagem mista para a mitigação das mudanças climáticas, incluindo tanto regulação quanto mecanismos de mercado. Stern tem defendido a utilização de preços de carbono, regulamentação e apoio à inovação como pilares de uma estratégia climática eficaz (Fonte: "Stern Review: The EconomicsofClimateChange").
· Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC): argumenta que uma mistura de políticas é necessária para uma resposta eficaz às mudanças climáticas. O IPCC sugere que uma combinação de preços de carbono, regulamentos e incentivos à inovação podem ser mais eficazes do que qualquer estratégia isolada (Fonte: "IPCC Fifth Assessment Report, WorkingGroup III – MitigationofClimateChange").
· A Agência Internacional de Energia (IEA): também defende uma combinação de políticas, argumentando que uma estratégia eficaz de mitigação das mudanças climáticas deve incluir uma mistura de preços de carbono, padrões de eficiência energética, políticas de inovação e apoio às energias renováveis (Fonte: "Energy Technology Perspectives").
· Joseph Stiglitz: Prêmio Nobel de Economia, também defendeu uma combinação de preços de carbono e regulação, argumentando que os mercados sozinhos não são suficientes para lidar com as mudanças climáticas devido a falhas de mercado e externalidades (Fonte: "AddressingClimateChangethroughPriceand Non-PriceInterventions").
A combinação de SR e SnR é lógica e adequada de políticas para uma resposta eficaz às mudanças climáticas. Os SR’spodem estabelecer o "piso" para a ação climática, garantindo que todos os poluidores façam sua parte, enquanto os mecanismos de mercado (SnR’s) podem estimular a inovação e a eficiência, permitindo que as reduções de emissões sejam alcançadas da maneira mais econômica possível.
Dessa forma, o mercado regulado de carbono é um instrumento eficaz de política ambiental que requer uma estrutura regulatória robusta, uma infraestrutura de mercado eficaz e um compromisso sério dos governos e das empresas que tem grande avanço quando da interação com mercados não regulados – elevação de preço, agregação de inovação e tecnologia.
As regulações internacionais são sistematizadas com as legislações nacionais que devem sincronizar normatizações para construção de uma teia consistente e sustentável para um mercado de emissões transparente, seguro e associados aos objetivos da UNFCCC no que tange à redução do aquecimento global. Destaca-se que EU ETS (União Europeia) e o RGGI (Estados Unidos) são exemplos de mercados regulados para o mundo e, mesmo em desenvolvimento, o Brasil tem exemplos subnacionais de desenvolvimento de mercado regulado que já apresentam indicadores de resultados em redução de emissões de GEE, comprovada proteção da natureza e seus ecossistemas, bem como promove inclusão e bem-estar social com asseguração de direito fundamentais e sociais.
Em resumo, a regulação dos mercados de carbono e dos compromissos de redução de emissões de CO2e no regime climático internacional, nacional e subnacional é um processo complexo e em evolução, que envolve uma mistura de SR e SnRe um equilíbrio entre obrigações jurídicas e voluntárias.
José Luiz Gondim dos Santos é advogado, gestor de políticas públicas, mestre em Ciências e Especialista em Economia Contemporânea, com experiência em projetos de políticas públicas e programas de integridade e Environmental, Social andGovernance (ESG)
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